【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，新污染物引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)凸顯。在生態(tài)環(huán)境法典編纂的時(shí)代背景下，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的“入典”問題，不僅關(guān)系到新污染物治理立法的完善，而且體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境法典編纂的體系性需求。新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與傳統(tǒng)污染物管控存在哪些差異？立法過程中面臨哪些挑戰(zhàn)，又應(yīng)如何通過法典編纂來解決？生態(tài)環(huán)境法典編纂在新污染物治理中能夠發(fā)揮哪些獨(dú)特優(yōu)勢？針對這些問題，中國環(huán)境報(bào)記者對天津大學(xué)法學(xué)院講席教授、中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)主任孫佑海進(jìn)行了專訪。

立法不足，涵蓋范圍較為狹窄

中國環(huán)境報(bào)：目前，新污染物導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為構(gòu)建生態(tài)文明的難題之一。您覺得新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與常規(guī)污染物治理有何不同？

孫佑海：從規(guī)范意義上來講，新污染物與常規(guī)污染物的區(qū)別在于是否被納入管控以及管控是否完善。顯然，新污染物處于“治理不足”狀態(tài)，尚未被納入管控或管控不夠完善。

從科學(xué)意義看，新污染物有以下特征：一是風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性。它以極低的濃度存在于環(huán)境中，短期危害不明顯，但會(huì)持久存在并生物累積，導(dǎo)致不利影響。二是來源廣泛性�？赏ㄟ^農(nóng)業(yè)徑流、工業(yè)排放和生活垃圾等多種途徑進(jìn)入環(huán)境。三是高生物毒性。新污染物多具有器官毒性、神經(jīng)毒性、生殖和發(fā)育毒性等多種生物毒性，對人體健康造成潛在危害。四是治理復(fù)雜性。其在環(huán)境中的存在、發(fā)生頻率等存在很大不確定性，常規(guī)污染物管控方法無法有效控制新污染物帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

中國環(huán)境報(bào)：新污染物管控立法存在哪些困境？如何通過生態(tài)環(huán)境法典編纂進(jìn)行破解？

孫佑海：當(dāng)前，我國針對新污染物的立法不足，相關(guān)法律對新污染物的涵蓋范圍較為狹窄。從管控對象看，新污染物類別成千上萬，但現(xiàn)行立法通常只涉及某一種類型，如《生物安全法》只涉及對抗生素的規(guī)制，《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》只涉及對部分微塑料的規(guī)制，缺乏整體性和全局性視野。

編纂生態(tài)環(huán)境法典作為一項(xiàng)艱巨的立法任務(wù)和系統(tǒng)工程，不是簡單地對現(xiàn)有法律進(jìn)行平移匯編，也不是脫離以往規(guī)范制定全新的法律，而是對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂修纂、集成升華，增強(qiáng)其系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控納入生態(tài)環(huán)境法典，可及時(shí)回應(yīng)管控需要，提高新污染物治理能力，還能發(fā)揮生態(tài)環(huán)境法典的體系效益，實(shí)現(xiàn)管控內(nèi)容全面性和邏輯一致性。

及時(shí)補(bǔ)足立法缺失

中國環(huán)境報(bào)：您覺得法典化在提高新污染物治理效果方面有哪些特別優(yōu)勢？

孫佑海：我國尚未針對新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控作出專門性規(guī)范，實(shí)踐中只能沿用或參照現(xiàn)行《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境登記管理辦法》等傳統(tǒng)化學(xué)品管制法律規(guī)范，此種“用舊法律應(yīng)對新事物”的無奈做法，愈發(fā)凸顯現(xiàn)行法律規(guī)范的不足與局限。當(dāng)前，新污染物環(huán)境污染緊迫，將其納入生態(tài)環(huán)境法典有利于為新污染物治理提供頂層規(guī)范指引。

其一，有利于及時(shí)填補(bǔ)新污染物治理立法空白。以生態(tài)環(huán)境法典編纂為重點(diǎn)，推進(jìn)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”，能夠及時(shí)補(bǔ)足立法缺失，解決無法可依問題。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境法典以體系化方式集成治理規(guī)則，推動(dòng)立法體系內(nèi)部價(jià)值融貫，確保各項(xiàng)規(guī)范和制度邏輯清晰、協(xié)調(diào)一致，能夠更好地規(guī)范新污染物的管控和治理。

其二，生態(tài)環(huán)境法典在位階上更具權(quán)威屬性，有利于提高新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控在法律層面的約束力。法典屬于效力僅次于憲法的“基本法律”，以其規(guī)制新污染物管控，可以更有力地遏制污染形勢惡化，為新污染物治理提供規(guī)范依循。

其三，新污染物“依典而治”，有利于充分體現(xiàn)國家對新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的高度重視。將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控納入生態(tài)環(huán)境法典，體現(xiàn)了國家層面對新污染物治理的決心，以法典化方式作出預(yù)防性規(guī)定，有利于更好地履行相關(guān)國際公約義務(wù)，增強(qiáng)我國在新污染物國際治理中的話語權(quán)，為其他國家提供中國方案。

協(xié)同治理是關(guān)鍵路徑

中國環(huán)境報(bào)：您主張以系統(tǒng)觀念為方法論指引，并在總則編確立“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。這一原則如何貫穿新污染物全生命周期管理？

孫佑海：新污染物是典型的風(fēng)險(xiǎn)問題，接觸新污染物所產(chǎn)生的環(huán)境和健康影響在科學(xué)上存在高度不確定性，不確定性的存在使管控變得困難，“決策于未知之中”成為政府規(guī)制新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的顯著特點(diǎn)。新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控本身就是一個(gè)系統(tǒng)工程，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”需要以系統(tǒng)觀念為指引做出系統(tǒng)規(guī)劃和全面統(tǒng)籌。

其一，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的整體性預(yù)防。這需要我們具備全局視野。鑒于新污染物種類繁多且均含毒性，片面治理難以奏效。立法應(yīng)具有前瞻性和戰(zhàn)略性，關(guān)注新污染物的整體及其相互作用。同時(shí)，還應(yīng)實(shí)施全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理，關(guān)注化學(xué)物質(zhì)從生產(chǎn)到結(jié)束的整個(gè)過程，以及在不同階段的形態(tài)變化，在系統(tǒng)觀念的指引下進(jìn)行全過程風(fēng)險(xiǎn)管理。

其二，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度需要系統(tǒng)性構(gòu)建。制度要達(dá)到最佳運(yùn)行狀態(tài)，需要內(nèi)部子系統(tǒng)相互作用。因此，制度的系統(tǒng)性構(gòu)建是確保制度間及內(nèi)部配套協(xié)同、有機(jī)銜接的必要條件。國家《新污染物治理行動(dòng)方案》提出建立相關(guān)制度。生態(tài)環(huán)境法典編纂應(yīng)通過系統(tǒng)性構(gòu)建，對新污染物治理進(jìn)行以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心的統(tǒng)籌安排。

其三，新污染物多環(huán)境介質(zhì)的協(xié)同治理。協(xié)同治理是關(guān)鍵路徑，生態(tài)環(huán)境法典相關(guān)編章應(yīng)強(qiáng)化制度和規(guī)范支撐。實(shí)現(xiàn)新污染物治理需從三大維度協(xié)同發(fā)力：一是環(huán)境介質(zhì)全面協(xié)同治理，涵蓋大氣、水體、海洋、土壤及固體廢物等關(guān)鍵領(lǐng)域；二是治理主體多元化協(xié)同，政府、社會(huì)組織、企業(yè)及個(gè)人需攜手并進(jìn)，共筑多元共治的牢固防線；三是治理區(qū)域協(xié)同，構(gòu)建跨區(qū)域與流域合作機(jī)制，應(yīng)對新污染物的遠(yuǎn)程遷移與跨界污染挑戰(zhàn)，確保各部門職責(zé)無縫對接，形成合力。

在新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制方面，應(yīng)普遍遵循“弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。依據(jù)該原則，管理新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)并非追求“零風(fēng)險(xiǎn)”，而是將風(fēng)險(xiǎn)控制在“可接受的水平”。為避免風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與其他法律原則之間產(chǎn)生沖突，需為新污染物的“環(huán)境和健康損害的可能性”以及“危害程度”設(shè)定明確的法定標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要采取正當(dāng)程序，構(gòu)建以程序性控制為核心的預(yù)防性措施。

以風(fēng)險(xiǎn)管控為基礎(chǔ)

中國環(huán)境報(bào)：您提出在法典責(zé)任編中引入生態(tài)修復(fù)責(zé)任。那么，在司法實(shí)踐中，生態(tài)修復(fù)責(zé)任可能會(huì)遇到哪些難題？如何保證其實(shí)際可操作性？

孫佑海：在新污染物治理過程中，由于新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱蔽、影響域廣、危害后果嚴(yán)重等特征，傳統(tǒng)的責(zé)任方式難以實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境和人體健康的全面保護(hù)，需要引入其他責(zé)任形式回應(yīng)由新污染物造成的生態(tài)環(huán)境功能損害救濟(jì)的特殊需求。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任作為一種新型的環(huán)境法律責(zé)任形式，以修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境功能為目標(biāo)，在傳統(tǒng)法律責(zé)任的懲罰、救濟(jì)、預(yù)防等功能基礎(chǔ)上拓展“恢復(fù)”功能，這是救濟(jì)因排放新污染物所致生態(tài)環(huán)境損害的重要的法律機(jī)制。

關(guān)于排放新污染物所致?lián)p害的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，可能存在的難題有：

一是修復(fù)主體的確定。由于新污染物具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性、損害后果嚴(yán)重性等特征，多數(shù)情況下，新污染物造成的損害難以追溯至具體行為人，因此，政府需依據(jù)其生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，采取相應(yīng)措施，以修復(fù)新污染物造成的生態(tài)環(huán)境損害。政府不能以找不到責(zé)任人就放棄環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

二是修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的確定。我國尚未健全專門的新污染物生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)踐中可以參照大氣、水、土壤等修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，借助法典編纂技術(shù)在生態(tài)環(huán)境法典中予以恰當(dāng)規(guī)定。例如，我國對于土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)采用“限值標(biāo)準(zhǔn)”“風(fēng)險(xiǎn)管控”兩種模式，限值標(biāo)準(zhǔn)模式采取固定的某一類型污染物的最高濃度閾值，風(fēng)險(xiǎn)管控模式根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和社會(huì)成本等因素選擇安全、合理的修復(fù)方案或土地用途。

考慮到新污染物污染的復(fù)雜性等因素，對新污染物生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用“風(fēng)險(xiǎn)管控模式”，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)防，雙向考慮新污染物毒害風(fēng)險(xiǎn)及接觸人群的暴露途徑和敏感程度，根據(jù)修復(fù)對象的綜合風(fēng)險(xiǎn)評估和其他具體情況決定修復(fù)結(jié)論、確定修復(fù)方案或替代方案，建立以風(fēng)險(xiǎn)管控為基礎(chǔ)的、多元化的生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。

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